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80年以前，我国一直实行“铁饭碗”式的用工制度，即以固定工为主，临时工为辅的单一的用工制度。其基本特征为:国家对企业的用工实行集中统一的指令性计划管理，企业没有用工自主权。国家依靠行政手段控制企业的用工数量、用工形式、用工办法，推行以固定工为主体，以临时工为补充的用工制度，劳动者的工作由国家通过行政手段分配、调整，一旦成为某个单位的固定工以后，就与所属单位形成了终身制，固定的劳动关系，经济和法律意义上的劳动关系演变为行政管理关系。党的十一届三中全会以后，随着我国经济体制改革的发展，我国的用工制度也逐渐实行改革，其改革目标是:把以固定工为主体的用工制度逐步改变为多种形式并存的劳动合同制用工，这是市场经济发展促使的结果
用工制度变革起步阶段:合同制
八十年代初随着国民经济和建筑业的发展，建筑劳务用工也展现了新局面，1984年10月颁布的《关于广开门路、搞活经济、解决城镇就业问题的若干决定》指出“要实行合同工、临时工、固定工等多种形式的用工制度，逐步做到人员能进能出。”1984年10月，经国务院批准，劳动人事部和城乡建设环境保护部门联合颁布了《国营建筑企业招用农民合同制工人和使用农民建筑队的暂行办法》，固化劳务用工制度被打破，形成了多元化用工方式，用工体制显现出突破。改革用工制度，开辟农村劳动力参加城乡建设的途径。与此同步，经过了恢复阶段改革建筑业劳动工资制度的探索后，1984年国务院在《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》中明确提出，国有企业除必需的技术骨干外，原则上不再招收固定职工，这一政策加快了用工制度改革。在工资分配上，1984年国有建筑业企业普遍推行百元产值工资含量包干的办法，调动了企业和职工的积极性。
1986年7月国务院发布了《国营企业实行劳动合同制暂行规定》、《国营企业招用工人暂行规定》、《国营企业辞退违纪职工暂行规定》、《国营企业职工待业保险暂行规定》，提出在国营企业实行劳动合同制，规定从1986年10月1日起，企业在国家劳动和工资计划指标内招用常年性工作岗位上的工人，除国家另有特殊规定外，统一实行合同制。具体用工形式，可以招收五年以内长期工，一年至五年内的短期工和定期轮换工，但是规定指出，不论采取任何形式都必须签订劳动合同。在实行劳动合同制的同时，原先的子女顶替制度和内招制度也一律废止口。
标志着我国用工制度有了重大的改革突破，是整个经济体制改革的一项重要内容，使建筑用工制度走向法治化轨道[’6]。固定工的“铁饭碗”被打破，企业拥有了自行招工的权利。固化的劳务用工方式彻底改变，雇用农民工的成本远低于固定工成本，且为建筑业创造出的利润也在逐年增加。由此大量的农村剩余劳动力，以农民合同制工人及组建农民建筑队的形式及以包工头带队的形式进入建筑行业。
1986年建筑业用工制度改革在全行业得到推行，城乡建设系统的国营建筑企业农民合同制工人占到固定工队伍巧%，使用的农村建筑队已达自身施工力量的25%左右，大多数施工企业已占一线生产工人的50一60%，初步形成了以固定工为骨干，以农民合同工人为基本力量，以农村建筑队伍为调剂力量的弹性的用工制度。其优势体现在:
第一弹性结构使企业形成了灵活的可调节机制，有利于从宏观上保持基建投资规模与施工力量的相对平衡，减轻由于基建任务波动对施工企业产生的压力和冲击。弹性用工制度的建立加快工程项目建设实行动态管理和劳动优化组合，工期缩短、成本降低、工程质量和企业经济效益大幅度提高，促进施工企业管理体制的改革和项目管理的规范化、标准化、逐步接近国际承包市场惯例，另一方面，促使国内承包市场与国际承包市场顺利接轨。
第二建筑业属劳务密集型行业，技术要求相对较低，市场容量大，可以容纳农村潜在劳务市场所释放的富余劳动力，从而缓解社会就业压力。
第三施工企业队伍结构日益合理。全民所有制建筑企业固定工比例己由83%减少到60%左右，大批的瓦工、抹灰工、混凝土工等紧缺工种得到补充，缓解了建筑企业用工比例失调的矛盾，且一线工人年龄明显下降，一个符合建筑业特点、城乡结合的建筑队伍结构已基本形成。
第四国家和企业的负担大大减轻。“一五”至“四五，，时期，国家支付施工队伍调迁费达20多亿元，“五五”期间建筑队伍流量超过前二十年。改革后基本上没有支付调迁费，同时在住房、子女入托上学、家属就业方面，负担也相对减轻。此时的劳动制度改革符合当时我国经济体制改革的要求。
用工制度变革发展阶段:劳务基地与基地化管理
随着时间的推移，基建规模波动，农民合同制工人的改革配套措施的不完善等诸多因素的影响，阻碍了合同制用工制度优越性的发挥，特别是大规模压缩基建投资以后，建筑业出现了前所未有的新问题，建筑用工问题困扰着施工企业，企业面临着严峻的考验。
首先是国家基础建设项目大幅度的压缩，部分国营施工企业任务开始减少，甚至出现某些建筑企业划分不到项目建设的局面，使的建筑业的行业盈利大幅度
的减少，很大一部分建筑企业出现了亏损局面;其次全国建筑队伍的发展失控，建筑业从业人员从1978年的886万人，迅速增加到1988年的2594万人，十年中增加了近2倍。与此同时，国营建筑企业的职工队伍老化，骨干人员减少。国营施工企业职工进入离退休的高峰期，离退休人员占到职工总数的30%左右。某些施工企业的外包工与农民合同工的总数占全员人数的50%一80%以上，成了实际中的骨干人员，而固定工反而成了补充力量;最后是农民合同制工人的不稳定性，流失比较严重。很多农民合同工表现出只是在企业学习技术，不会长久服务企业的态度，而企业也缺乏强制性的约束手段，难以稳固人员。诸多矛盾的堆积，使得建筑业在改革制度的进程中陷入了困境。
建筑业用工制度的深层次的改革势在必行。劳动用工制度是生产关系的反映，是上层建筑的组成部分。衡量劳动用工制度是否先进合理，要看它对生产力的发展是束缚还是解放，对劳动生产率的发展是阻碍还是提高。实践证明，建筑劳务管理基地化的实施，进一步解放了生产力，促进了建筑业生产效率的提高，使建筑业的劳务用工稳固性得以保证。
1989年，国家批准了首批建筑劳务基地，在推广鲁布革工程管理经验施工管理体制综合改革试点工作中，实行“两层”分离，从而出现了独立于企业之外的作业队伍形式l7]。管理层与劳务层的分离，使得劳务层的发展更具灵活性。劳动力大省则利用自身人口优势，大力建设建筑劳务基地。具有技术优势和地方特色的建筑劳务基地，向外输出大批的建筑农民工。从而农民工从事建筑业有了较为顺畅的通道。建筑劳务基地，逐步成为沟通大中型施工企业、小型施工劳务企业和地方建筑队伍的重要纽带。
劳务基地化管理应运而生。所谓劳务基地化管理，就是通过建立建筑业劳务
基地，对国有大中型施工企业提供各种建筑劳务服务的小型建筑施工企业、和乡镇集体建筑施工队伍实施统一的组织管理，逐步在两者之间建立起定向定点、专业配套、互惠互利、长期合作的新型劳务协同关系，形成大中型建筑施工企业与基地互为依托、双向优选，共同发展的劳务合作管理机制。这种管理模式，处在一定的契约规章制度约束下，通过劳务的输出、输入双方在其主管部门的协作下，实现对建筑劳务从开发、组织、培训、输出、输入、使用、分配、回归等全过程的系统管理。
建筑劳务基地化这种新型的劳动用工制度在实践中显现出优点:
第一，劳务基地往往建立在输出劳务较多的市、县，两地政府统一对其进行宏观的管理，输出、输入都有企业法人签订劳动合同，这种在有计划的商品经济条件下的经营活动，便于发挥政府对建筑劳务基地的宏观调控。有组织、成建制的劳务输出，减少以往靠包工头招揽建筑劳务，私招滥雇的现像，避免盲目发展出现的市场失控，有效的实现单包劳务、双包型管理，及成建制劳务企业化管理。
第二，符合建筑产品单件性、多样性和灵活性的特点，变传统的管理模式和用工制度为新型的建筑劳务基地化管理，解决了国有大中型建筑施工企业用工长期不稳固的现象。从实际出发，优化劳动组合，提高了建筑业的生产效率。
第三，形成和发展了建筑市场的良好秩序，从管理制度上解决了建筑劳务用工的混乱局面;劳务队伍稳定性加强，保证了施工生产的连续性，避免了劳务队伍的盲目流动。
第四，新型建筑劳务用工制度下培养和造就了一批技术纯熟、稳定性强的作业大军，建筑劳务队伍的整体素质提高，保证了用工企业的经济效益，调高了工程质量和施工安全。
第五，充分发挥了乡镇劳动力资源丰富的优势，开辟了农村剩余劳动力转移的新「1路，不仅扩大了当地政府的管理部门的财政收入，也促进地区经济的有效发展式逐步过渡到目前的以劳务工为主体的用工形式。至此我国建筑劳务用工从制度到实践已基本完成。
然而，建筑业内部管理层与劳务层之间的对立关系，逐渐趋于模糊化，劳务层的权益与保障问题快速显现出来。
用工制度变革稳固阶段:劳务分包企业
2001年建设部颁布《建筑业企业资质管理规定》及相关文件，设置了施工总承包、专业分包、劳务分包企业三个层次，提出了劳务分包企业的概念。
获得施工总承包资质的企业，可以对工程实行施工总承包或者对主体工程实行施工承包。承担施工总承包的企业可以对所承接的工程全部自行施工，也可以将非主体工程或者劳务作业分包给具有相应专业承包资质或者劳务分包资质的其他建筑业企业。获得专业承包资质的企业，可以承接施工总承包企业分包的专业工程或者建设单位按照规定发包的专业工程。专业承包企业可以对所承接的工程自行施工，也可以将劳务作业分包给具有相应劳务分包资质的劳务分包企业。新建筑企业管理规定提出，在全国逐步形成以总承包企业为核心，专业承包公司和施工公司为主要施工组织者，大量劳务分包企业为基础的塔型建筑企业组织结构，大力推动劳务分包企业的发展和劳务分包市场的建立，促进劳务用工的正规化建设。可以说建筑施工企业劳务聘用制度是在不断向正规化、市场化发展的，并必将与国际接轨。
2005年8月5日，建设部印发了《关于建立和完善劳务分包制度发展建筑劳务企业的意见》，指出:从2005年7月1日起，用三年的时间，在全国建立基本规范的建筑劳务分包制度，农民工基本被劳务企业或其他用工企业直接吸纳，“包工头”承揽分包业务基本被禁止。
但是，与此同时新的矛盾产生了，即将建筑劳务人员的合法权益、上岗培训等保障工作全部移交给了劳务企业来承担，让劳务公司代表建筑业农民工，维护其权利。这样的做法对于劳务公司来说，培训、保障将会增加其相应的成本。建筑业农民工合法权益保障等出现落空现象。
